Муниципальные образования

Муниципальные образования — территориальные образования в регионах Российской Федерации, подведомственные органам местного самоуправления. Изначально при распаде СССР задумывались как российская разновидность муниципалитетов, но в итоге превратились в средство троллинга определения.

Местное самоуправление в СССР

В СССР к муниципалитетам декларировалось критичное отношение и провозглашалось единство государственной власти и местного самоуправления.

Муниципалитет (нем. Munizipalität, от лат. municipium — город с правом самоуправления), в буржуазных государствах выборные органы местного управления и самоуправления. В некоторых странах (например, в США, Великобритании) М. именуются лишь органы городского управления. М. избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц и рассматриваются в буржуазном праве как публично-правовые корпорации. Как правило, М. состоит из выборной коллегии во главе с мэром, бургомистром и т. п. и чиновничьего исполнительного аппарата. М. могут быть собственниками коммунальных предприятий, жилого фонда и др. имущества; они ведают государственными школами, санитарными службами, местной полицией, а в ряде стран управляют различными учреждениями по медицинскому обслуживанию и социальному обеспечению. Главный источник собственных доходов М. — местные налоги с населения. В период империализма и особенно в условиях государственно-монополистического капитализма М. как орган буржуазного местного самоуправления всё больше утрачивают самостоятельность и независимость в местных делах, превращаясь в орган общегосударственной администрации. Их деятельность регулируется и контролируется правительственным аппаратом. В финансовом отношении М. находятся в сильнейшей зависимости от субсидий центральной власти. Для развитых капиталистических стран характерен глубокий кризис муниципального управления. Вместе с тем как выборные органы М. — один из важных институтов буржуазной демократии. Рабочий класс, коммунистические партии буржуазных стран ведут постоянную борьбу за завоевание большинства в М., за расширение их общественно полезных служб и их использование в интересах трудящихся. Во Франции, Италии и некоторых др. странах прогрессивные силы добились значительных успехов на муниципальных выборах и занимают прочные позиции во многих М., возглавляя их или имея большинство мест.

— БСЭ

И всё же в СССР существовали некоторые прототипы муниципалитетов. Так, некоторые районы не имели на уровне руководства собственных райсоветов, а подчинялись горсоветам. Например, Великоустюгский район в составе Вологодской области находился в подчинении Великоустюгского горсовета.

Накануне распада были приняты законы о местном самоуправлении в СССР и РСФСР.

Вроде всё прилично, осуществление местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц, сельские, поселковые, городские, районные советы да администрации. Но…

1990-е

После всем известного переворота 1993 года была принята Конституция и в соответствии с ней проведена очередная реформа местного самоуправления. Советы в том самом классическом смысле были распущены, вместо них образованы администрации.

На практике это вылилось в чехарду на уровне как терминологии, так и иерархии. Так, в Свердловской области в середине 1990-х из Сысертского района как муниципального образования выделился город Арамиль, а посёлок (городского типа) Бисерть из Нижнесергинского района, при сохранении целостности соответствующих административно-территориальных единиц. Во многом прообраз муниципальных образований Свердловской области, не совпадающих из административными единицами, сложился уже в 1990-е. Или примеры из Калужской области: Бебелевский сельсовет как муниципальное образование, не входящее в Ферзиковский район, при соответствующем вхождении на уровне административно-территориального устройства. А ещё от СССР достались в наследство сельсоветы Ненецкого автономного округа, не входившие в районы.

На уровне терминологии более или менее было понятно, что есть район как муниципальное образование, или город, или посёлок (городского или сельского типа), но в чём разница между внутригородским районом и внутригородским округом; сельсоветом, сельским округом и волостью? Чем муниципальные округа Ярославской области отличаются от районов без внутреннего деления на городские, поселковые и сельские администрации в других регионах? Ну и так далее.

Закон 1995 года лишь усугубил непонятку.

муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления...

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций...

На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления...

— Закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ

По факту это означало, что под «муниципальным образованием» вполне возможно было определить всё, что угодно, в том числе микрорайон или что-то уровня СНТ.

2000-е

Эксперименты продолжались. В 2001 году летом в Красноярском крае были упразднены муниципальные образования Северо-Енисейского района, а в Эвенкийском автономном округе под конец года Тунгусско-Чунский, Байкитский районы, потом в апреле следующего Илимпийский районы, то есть населённые пункты перешли в окружное подчинение.

Смотрели, смотрели на всё это российские законодатели и…

6 октября 2003 года вышел федеральный закон № 131-ФЗ.

Закон, по которому муниципальные образования регламентировались. Крайний срок был установлен до 1 января 2006 года или, на крайняк, 2009 года. В этот срок предписывалось упразднить все внутригородские муниципальные образования, а в районах (которые официально стали называться муниципальными, ранее термин встречался лишь в вологодском законодательстве) упразднить многоуровневость и образовать городские и сельские поселения.

Итак, в итоге реформ появились следующие муниципальные образования:

• муниципальные районы
  • плюс входящие в их состав городские и сельские поселения;
• городские округа;
• внутригородские территории городов федерального значения.

Муниципальные районы были в основном всё теми же районами из девяностых плюс в муниципальные районы были преобразованы некоторые города как муниципальные образования. В городские поселения городские, поселковые и некоторые сельские (!) администрации, а в сельские поселения — сельские и некоторые поселковые администрации. То есть появились городские поселения без городского населения и сельские поселения с городским населением. Единственным пережитком многоуровневого местного самоуправления является Бежтинский участок Цунтинского района Дагестана.

Единственным муниципальным районом, в составе которого позволили не образовывать поселения, оказался Северо-Енисейский Красноярского края. В Архангельской области Соловецкий муниципальный район без поселений был преобразован в сельское поселение соседнего Приморского муниципального района, а район Новая Земля преобразован в муниципальное образование следующего типа, то есть…

Городской округ. Нечто, обобщившее как муниципальные образования города и посёлки. На уровне добровольно-принудительном городскими округами становились закрытые административно-территориальные образования, в том числе образованные сельскими населёнными пунктами, именно потому появились городские округа без городского населения.

Также в городские округа были преобразованы различные районы как муниципальные образования, в основном в Свердловской и Сахалинской областях.

До 2017 года городской округ определялся как городское поселение, которое не входит в состав муниципального округа.

Помимо муниципальных образований, в муниципальных образованиях были образованы межселенные территории, находящиеся вне границ поселений, приблизительный аналог западных неинкорпорированных, невключённых территорий.

Да, ещё. Один из фееричных результатов проведённой реформы: в большинстве регионов серьёзно сократилось число унаследованных от СССР посёлков городского типа.

2010-е, начало 2020-х

2010-е годы характеризовались в основном уменьшением поселений муниципальных районов в результате объединения, преобразованием муниципальных районов в городские округа и да, незабываемым расширением Москвы (то есть увеличением количества муниципальных образований с разделением на подвиды).

В 2014 году были восстановлены внутригородские районы как муниципальные образования, Самара, Челябинск, Махачкала превратились в городские округа с внутригородским делением. Других желающих почему-то не обнаружилось.

В сентябре 2018 года Голышмановский муниципальный район в составе Тюменской области был преобразован в городской округ. В самом конце 2018 в Саратовской области был убран статус ЗАТО у посёлка Михайловского. В обоих городских округах отсутствует городское население полностью. А на следующий год в городской округ был преобразован Ильинский муниципальный район, в составе которого есть город, однако административным центром является сельский посёлок. То есть сова на глобус натянута конкретно.

С 1 мая 2019 года ввели (а фактически, учитывая ярославский и в некоторой мере владимирский опыт, восстановили) муниципальные округа, прописали их различия с городскими — и пошло-поехало. Муниципальные районы стали с энтузиазмом преобразовывать в муниципальные округа (первой стала Тверская область), а на следующий год начали трансформировать, в соответствии с рекомендациями, в муниципальные округа те, «неправильные» городские.

Перспектива

Очевидна тенденция к ликвидации муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Полностью отсутствуют муниципальные районы уже в Удмуртии и Чувашии, Пермском и Ставропольском краях, Калининградской, Магаданской, Московской, Нижегородской, Сахалинской областях и Ямало-Ненецком автономном округе, а в Кемеровской и Курганской по одному. Серьёзно прорежены в Приморском крае, Амурской, Архангельской, Вологодской, Кировской и Тверской областях.

А ради ускорения процесса с конца прошлого года внесён законопроект, по которому, с некоторыми поправками, муниципальные образования предполагаются следующие:

• муниципальные округа;
• городские округа;
• поселения (чем отличаются от округов — не написано);
• внутригородские территории городов федерального значения.

Ждём.

По сути, как видим, подтверждается справедливость советской оценки муниципалитетов. То же и к западным относится, в свете последних происшествий. Под козырёк послушно: антироссийские санкции, антироссийская пропаганда, поставка на Незалежную вооружений. Ага, орган буржуазного местного самоуправления как орган общегосударственной администрации. Империализм, чо.

Соотношение с административно-территориальными единицами

Официально нет. В том числе в новом законопроекте предлагается разграничивать.

Но:

• в некоторых регионах они прямо или косвенно отождествляются (в Амурской, Воронежской, Новосибирской, Ростовской, Тверской областях, Ставропольском крае);
• Д. Медведев — «то же государство»;
• внутригородские районы, округа, сельсоветы, сельские округа городских округов, Гагаринский район Саратова — относятся к административно-территориальным единицам, не являются муниципальными образованиями — так что это?

А ведь до сих пор (аж с 1990-х) не принят закон, по которому определяются административно-территориальные единицы, и в каждом регионе это производится самостоятельно.

В указанном законопроекте лакуну эту предлагается устранить. Ну, ждём…